《新疆维吾尔自治区用水权交易管理办法（试行）》政策解读
一、《办法》出台的背景是什么？
党的十八大以来，党中央、国务院对统筹推进自然资源资产产权制度改革作出部署，提出完善全民所有自然资源资产收益管理制度，明确要求建立健全用水权初始分配制度，推进用水权市场化交易。党的二十届三中全会对健全自然资源资产产权制度和管理制度体系、落实水资源刚性约束制度提出了明确要求。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》提出，到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善。
新疆地处干旱内陆区，降水量小，存在水资源时空分布不均、水资源分布与经济发展布局不相匹配、河道天然径流年内分配不均衡等突出特征。推进用水权交易是缓解新疆地区水资源供需矛盾、促进水资源优化配置和节约集约利用的重要举措。2017年自治区人民政府就制定了《新疆维吾尔自治区水权改革和水市场建设指导意见(试行)》，要求积极推进水权改革和水市场建设工作。2024年，水利部在全国开展深化农业用水权改革试点工作，新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区作为全疆唯一区县入选第一批深化农业用水权改革试点，2025年完成试点工作验收，为自治区推进用水权交易积累了一定实践经验。为进一步深化全疆用水权改革，积极探索和规范推进用水权交易，建立完善用水权交易制度体系，自治区水利厅制定出台《新疆维吾尔自治区用水权交易管理办法（试行）》。
二、《办法》主要制定依据是什么？
《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156号）《水利部 国家发展改革委 财政部关于推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333号）《用水权交易管理规则（试行）》（水财务〔2024〕9号）《水利部办公厅关于印发<用水权交易负面清单>的通知》（水资管〔2025〕178号）等法律法规和政策要求。
三、什么是用水权，用水权包括哪几种类型，在实践中通过什么方式进行分配和明晰？
广义上，水权是与水资源有关的各种权利的总称，既包括水资源所有权，也包括水资源使用权。我国水资源属于国家所有，明晰水权主要是明晰水资源的使用权，也就是用水权。在实践中，用水权主要表现为4种类型。
一是区域水权。江河流域水量分配方案批复的可用水量，作为区域在该江河流域的用水权利边界。地下水管控指标确定下来的地下水可用水量，作为区域的地下水用水权利边界。对已建和在建的调水工程，调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界。
二是取用水户的取水权。对依法纳入取水许可管理的单位和个人（以下称取用水户），在严格核定许可水量的前提下，通过发放取水许可证明晰取水权。审批的地表水取水许可总量不得超过地表水可用水量，审批的地下水取水许可总量不得超过地下水可用水量。
三是灌溉用水户用水权。对灌区内的灌溉用水户，地方人民政府或者其授权的水行政主管部门可根据需要通过发放用水权属凭证，或由灌区管理单位下达用水指标等方式，明晰用水权。用水权属凭证的可用水量、有效期限不得超过灌区取水许可明确的许可水量和期限。根据灌区实际和计量条件，灌溉用水户水权既可以分配到灌区，也可以分配到农村集体经济组织、农民用水合作组织或村民小组、用水管理小组、用水户。对农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，可在充分尊重村民意愿的基础上，通过发放用水权属凭证等方式明晰用水权。
四是公共供水管网用户的用水权。地方可根据需要，探索对公共供水管网内的主要用水户，通过发放权属凭证、下达用水指标等方式，明晰用水权，载明的可用水量不得超过公共供水企业取水许可证规定的取水量；已明晰用水权的主要用水户，可依法依规进行交易。
四、用水权交易的主要形式是什么？
根据相关法律法规和政策规定，《办法》重点对推进三类用水权交易提出了政策要求。
一是区域水权交易。对位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域，地方人民政府或者其授权的部门、单位，可以对区域可用水量内的结余或预留水量开展交易。取用水量达到或超过可用水量的地区，原则上应通过用水权交易满足新增用水需求。交易水量不占受让区域用水总量控制指标和江河水量分配指标。
二是取水权交易。取用水户在取水许可有效期和取水限额内，可以有偿转让结余取水权。开展取水权交易，交易转让方应当向其原取水审批机关提出申请，原取水审批机关应对节约水量的真实性、合理性等进行核定。
三是灌溉用水户水权交易。灌溉用水户水权交易在灌区内部用水户或者用水组织之间进行。
在推进以上三类用水权交易的同时，自治区区（县）级以上地方人民政府或其授权的部门、单位可以收储取水单位和个人结余的取水权，也可以收储灌溉用水户或者用水组织的灌溉用水户水权，收储的用水权可以重新分配或者有偿转让。用水单位通过水行政主管部门审批获得的再生水等非常规水资源，可依规有偿转让。用水单位和个人通过交易有偿获得的用水权，可依规有偿转让。
五、自治区与兵团如何进行用水权交易，交易期满后水权如何归属？
自治区与兵团的用水权交易属于区域水权交易。交易主体应当通过全国水权交易系统进行交易，明确交易水量、交易期限、交易价格等交易要素。自治区地州、区(县)与兵团师市间的用水权交易由具有管辖权的自治区和兵团水行政主管部门共同审核，重点审核交易的合法性、合规性。用水权交易平台对交易申请进行审核，重点审核材料的完备性。用水权交易为指标交易，交易时应明确约定交易期限。交易期满后，交易的用水权归还转让方。交易的用水权在交易期满后已归还转让方，受让方仍超指标用水，超过指标部分则不占用转让方用水指标。
六、用水权交易的交易方式有哪些？
交易可采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式进行。
协议转让是指交易双方协商达成一致意见，通过国家水权交易平台确认成交的交易方式。
单向竞价是指交易主体提出卖出或买入申请，多个意向受让方或者转让方在约定时间内按照规定报价，通过全国水权交易系统确认成交的交易方式。
七、在用水权交易过程中，应如何加强监管？
一是实行用水权交易负面清单管理。《办法》明确指出转让方用水权归属不明确的，不具备监测计量条件的，造成或加剧水资源超载的，挤占居民生活用水、农田灌溉合理用水、基本生态用水的以及可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害的，受让方已被列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类建设项目的，法律法规及国家、自治区相关规定明确的不得转让的其他情形，禁止开展用水权交易。
二是强化用水权交易日常监管。《办法》要求，各级水行政主管部门或流域管理机构要按照管理权限加强对用水权交易实施情况的动态监管，完善监测计量设施，重点对用水权交易水量的真实性、交易程序的规范性、交易价格的合理性等进行跟踪检查。
